Delphi insights: Kommissionens vägledning om anläggningsbegreppet – en ram för rapportering enligt förordningen om portalen för industriutsläpp (IEPR)
Den 4 december 2025 publicerade kommissionen ett tillkännagivande i EU:s officiella tidning med riktlinjer om hur definitionerna av platser, industrienheter och anläggningar i förordning (EU) 2024/1244 om portalen för industriutsläpp (IEPR) ska tillämpas i praktiken. Vägledningen är avsedd att säkerställa en konsekvent och korrekt rapportering av miljödata från industrianläggningar i EU.
IEPR innebär att rapporteringen av utsläppsdata från industriverksamheter i EU harmoniseras ytterligare och att rapporteringsnivån förskjuts från industrienhetsnivå till anläggningsnivå. Förändringen har en direkt koppling till den miljörapportering som verksamhetsutövare redan i dag är skyldiga att genomföra enligt nationell rätt och EU-rätt, samt ställer nya krav på hur verksamheter avgränsas och identifieras i rapporteringssystemen.
Frågan om hur en anläggning avgränsas är emellertid inte enbart en rapporteringsfråga. I Sverige har direktivet om industriutsläpp (IED) i stor utsträckning genomförts genom generella föreskrifter som fastställer utsläppsgränsvärden i enlighet med BAT-slutsatserna (s.k. BAT-AEL). Dessa föreskrifter tar sikte på anläggningen som den grundläggande enheten för reglering, vilket innebär att avgränsningen av anläggningsbegreppet kan få direkta konsekvenser för vilka utsläppsgränsvärden som gäller, vilka verksamheter som omfattas av ett visst tillstånd och hur tillsynen bedrivs. En oklar eller inkonsekvent tillämpning av anläggningsbegreppet riskerar att leda till att verksamhetsutövare ställs inför osäkerheter om vilka krav som gäller för deras verksamhet. Kommissionens vägledning är därför av intresse inte bara ur ett rapporteringsperspektiv utan även för den praktiska tillämpningen av miljölagstiftningen i stort.
Bakgrund
IEPR antogs den 24 april 2024 och ersätter den tidigare förordningen om det europeiska registret över utsläpp och överföringar av föroreningar (E-PRTR-förordningen). En central förändring är att rapporteringsnivån för utsläpp sänks från industrienhetsnivå till anläggningsnivå, vilket möjliggör en bättre anpassning till IED, genom vilket industriutsläpp regleras genom tillstånd för anläggningar.
Enligt artikel 13 h i IEPR ska kommissionen, med bistånd från Europeiska miljöbyrån (EEA) och efter samråd med medlemsstaterna, utarbeta och regelbundet uppdatera vägledning till stöd för genomförandet av förordningen, inklusive hur definitionerna av platser, industrienheter och anläggningar ska tillämpas i praktiken.
Syftet med förevarande vägledning är att klargöra
- definitionerna av plats, industrienhet och anläggning i kommissionens förordning (EU) nr 1089/2010 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG vad gäller interoperabilitet för rumsliga datamängder och datatjänster (Inspireförordningen) genom att anpassa dem till definitionerna i IEPR, och
- definitionen av anläggning i IED.
Den geografiska hierarkin
Rapporteringen av industriella produktionsanläggningar bygger på Inspireförordningen och innebär att information om industriell verksamhet ska organiseras och presenteras på ett strukturerat och hierarkiskt sätt. Rapporteringen bygger på fyra centrala begrepp:
- Plats
- Industrienhet
- Anläggning
- Del av anläggning
I denna artikel går vi igenom några av de relevanta begreppen.
Definitionen av industrienhet
Enligt Inspireförordningen definieras en produktionsanläggning som “[e]n eller flera installationer på samma plats som drivs av samma fysiska eller juridiska person, utformad, byggd eller installerad för att uppfylla vissa produktions- eller industrisyften, inklusive all infrastruktur, utrustning och allt material”.
Enligt IEPR definieras en industrienhet som “en eller flera anläggningar, eller delar därav, på samma plats och som drivs av en och samma fysiska eller juridiska person”. Enligt IEPR definieras alltså en industrienhet på grundval av de verksamheter som en verksamhetsutövare ansvarar för på en plats. Definitionen av verksamhetsutövare är enligt artikel 3.15 i IED “varje fysisk eller juridisk person som helt eller delvis driver eller kontrollerar en anläggning eller en förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstiftningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt”. Markägaren saknar betydelse (om inte denne är delaktig i driften av industrienheten).
Definitionen av anläggning
I Inspireförordningen hänvisas till tekniska enheter, såsom maskiner, apparater, anordningar eller utrustning som är placerad på plats eller ansluten för användning, som enskilda anläggningar eller produktionslinjer inom en industrianläggning där särskilda processer eller verksamheter utförs.
Definitionerna av anläggning i IEPR och i IED är nu nästan identiska. Den enda skillnaden är att IED hänvisar till bilagorna I, Ia och VII till direktivet, medan IEPR hänvisar till bilaga I till förordningen, som i sin tur hänvisar till bilagorna I och Ia till direktivet.
I kommissionens vägledning används definitionen i IEPR, som omfattar definitionen i IED, med undantag för de verksamheter som förtecknas i del 1 i bilaga VII till direktivet (anläggningar och verksamhet som använder organiska lösningsmedel).
Definitionen av anläggning i IEPR är inte avsedd att specificera hur anläggningar fastställs enligt IED eller hur BAT-slutsatser bör tillämpas. IEPR fungerar i första hand som en rapporteringsmekanism, medan IED tillhandahåller den rättsliga ramen för att fastställa anläggningar för tillståndsgivning och tillämpa BAT-slutsatser. Dessutom används begreppet industrienhet i IEPR, som inte förekommer i IED. Detta leder till situationer där flera verksamhetsutövare hanterar delar av samma anläggning (t.ex. i s.k. ramtillstånd) som rapporteras som flera industrienheter, vilka var och en innehåller en eller flera anläggningar.
Därmed förknippad verksamhet
I samband med rapportering av utsläpp från en anläggning bör även begreppet ”därmed förknippad verksamhet” beaktas. Därmed förknippad verksamhet avser verksamheter som inte förtecknas i bilagorna till IEPR och IED, vilket innebär att de inte skulle behöva ett separat tillstånd enligt direktivet. Därmed förknippad verksamhet är dock funktionellt och tekniskt knuten till en anläggning på samma plats, vilket innebär att den stöder eller kompletterar anläggningens huvudsakliga verksamhet, och påverkar sannolikt anläggningens totala miljöpåverkan.
Exempel som nämns i vägledningen på därmed förknippad verksamhet är
- Lagring av råmaterial eller färdiga produkter som är direkt kopplade till en anläggning, t.ex. tankar eller silor med rörledningar som matar processen.
- Reningsverk som är särskilt utformade för att hantera avloppsvatten från en anläggning.
- Produktion av el eller värme på plats som används av anläggningen.
Om verksamheter som inte omfattas av IEPR inte är tekniskt sammankopplade (t.ex. administrativa kontor vid en industrianläggning) bör de inte betraktas som därmed förknippad verksamhet inom ramen för förordningen.
Sektorexempel
Vägledningen innehåller ett antal illustrativa sektorexempel. I energisektorn klargörs att en plats med flera stora förbränningsanläggningar, en förbränningspanna och en reservgenerator – om de drivs av en och samma verksamhetsutövare – utgör en industrienhet med en anläggning, bestående av flera tekniska enheter. Har de olika tekniska enheterna däremot skilda verksamhetsutövare uppstår flera industrienheter, trots att det kan finnas ett ramtillstånd som täcker samtliga förbränningsenheter.
I exemplet med läkemedelsanläggningen illustreras hur tre företag utgör en enda plats eftersom de tre företagen bedriver verksamhet med ett gemensamt syfte; tillverkning av läkemedel. Även om anläggningarna har en teknisk koppling, drivs de av olika rättsliga enheter, vilket innebär att de enligt IEPR måste rapporteras som separata anläggningar inom separata industrienheter.
Avslutande reflektioner
Kommissionens vägledning är formellt sett utarbetad med stöd av artikel 13 h i IEPR och tar sikte på rapporteringssystemet i nämnda förordning. Syftet är dels att klargöra definitionerna av plats, industrienhet och anläggning i Inspireförordningen genom att anpassa dem till IEPR:s definitioner, dels att klargöra definitionen av anläggning i IED. Genom att IEPR:s anläggningsbegrepp i allt väsentligt är detsamma som IED:s – den enda skillnaden är att IEPR hänvisar till bilaga I till förordningen, som i sin tur hänvisar till bilagorna I och Ia till IED – får vägledningens tolkningar om fast teknisk enhet, teknisk koppling och därmed förknippad verksamhet direkt bäring även på tillståndsgivning och tillsyn enligt IED. Kommissionens vägledning kan därmed sägas ge uttryck för en gemensam tolkning som bör beaktas också av tillståndsmyndigheter och tillsynsmyndigheter i frågor som rör avgränsningen av industriutsläppsverksamheter.
En viktig distinktion som vägledningen framhäver är dock verksamhetsutövarens funktion vid avgränsning av industrienheter och anläggningar. Enligt IEPR innebär förekomsten av flera verksamhetsutövare under ett ramtillstånd att den tillåtna anläggningen till synes delas upp i flera industrienheter och anläggningar i linje med de olika verksamhetsutövarnas ansvarsområden. Denna uppdelning är emellertid – som vägledningen uttryckligen framhäver – enbart avsedd för rapportering enligt IEPR och kräver ingen faktisk uppdelning av tillståndet. I IED fyller verksamhetsutövarbegreppet en annan och mer grundläggande funktion; det är den som driver eller kontrollerar anläggningen som är innehavare av tillståndet och som bär det rättsliga ansvaret gentemot tillsynsmyndigheten. Det faktum att flera verksamhetsutövare delar en anläggning under ett ramtillstånd behöver i IED-sammanhang inte leda till att anläggningen delas upp i separata anläggningar, snarare kan ramtillståndet konstrueras för att reglera de olika aktörernas ansvar inom ramen för en och samma tillståndsgivning. Verksamhetsutövarens roll kan således vara avgörande för rapporteringsgränserna i IEPR utan att per automatik påverka hur anläggningsbegreppet bestäms i IED.
Sammanfattningsvis innebär kommissionens vägledning ett välkommet förtydligande av de centrala begrepp som ligger till grund för rapporteringen enligt IEPR. Genom att rapporteringsnivån sänks till anläggningsnivå skapas förutsättningar för en mer detaljerad och transparent miljörapportering, vilket i förlängningen kan stärka såväl allmänhetens insyn som tillsynsmyndigheternas möjligheter att följa upp industriella utsläpp.
För enskilda verksamhetsutövare understryker vägledningen vikten av att anläggningsbegreppet tillämpas konsekvent. Hur en anläggning avgränsas påverkar inte bara vilka uppgifter som ska rapporteras, utan även vilka utsläppsgränsvärden som är tillämpliga och hur tillståndsvillkoren utformas. Verksamhetsutövare bör därför noga följa den fortsatta utvecklingen av såväl rapporteringsregelverket som den praxis som växer fram kring anläggningsbegreppet i IED och IEPR.