Delphi insights: Regeringsprövningsutredningen har överlämnat sitt betänkande
Regeringsprövningsutredningen har överlämnat sitt betänkande Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet (SOU 2024:11). Erica Nobel, Elisabeth Werner, Christian Härdgård, Jesper Blomberg och Ida Holm på Advokatfirman Delphi, redogör kortfattat för det huvudsakliga innehållet i betänkandet och bidrar med några reflektioner.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 7 april 2022 att en särskild utredare skulle utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Utredaren skulle utreda om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen. Utredaren skulle också utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut, samt utreda när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken (dir. 2022:26).
Den 25 maj 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2023:69), varvid utredningen fick i uppdrag att även (bl.a.) analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken samt analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införande av vissa undantag i MKB-direktivet. Utredningstiden förlängdes också till den 31 oktober 2023.
Den 10 augusti 2023 beslutade regeringen att ytterligare förlänga utredningstiden, till den 5 februari 2024 (dir. 2023:118).
Regeringsprövningsutredningen har den 6 februari 2024 överlämnat sitt betänkande Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet (SOU 2024:11).
Utredningens utgångspunkter
Utredningen har fastställt några utgångspunkter för sina förslag. Den första utgångspunkten är att regeringens roll ska begränsas till de ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Det är alltså enligt utredningen inte tillräckligt för att motivera en regeringsprövning att en fråga kräver en avvägning mellan olika intressen. Den andra utgångspunkten är att värna domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet i beslutsfattandet. Den tredje utgångspunkten för utredningen är att förslagen ska bidra till en rättssäker och effektiv process.
Utredningens förslag
Områdesskydd och terrängkörning
Enligt utredningens bedömning är varken de beslut om områdesskydd enligt miljöbalken eller de beslut enligt terrängkörningsförordningen som överklagas till regeringen sådana som regeringen bör vara överinstans för. Utredningen föreslår därför bl.a. att dessa beslut i stället ska överklagas till mark- och miljödomstol respektive allmän förvaltningsdomstol. Utredningen bedömer att förslagen kommer att ge enskilda en bättre och snabbare tillgång till en domstolsprövning i enlighet med de krav som följer av Europakonventionen och Århuskonventionen.
Verksamheter i Sveriges ekonomiska zon
Utredningen föreslår vidare bl.a. att ansökningar om tillstånd till verksamheter enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas i mark- och miljödomstol. När domstolen handlagt ärendet ska den med eget yttrande lämna över det till regeringen för prövning av om tillstånd kan ges. Utredningen föreslår också att den mark- och miljödomstol som handlägger ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon även ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. Dessutom föreslår utredningen att tillståndsansökningar för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som har samma sökande och rör samma verksamhet som i den ekonomiska zonen i så stor utsträckning som möjligt ska prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Prövningen av olika verksamheter och åtgärder som är kopplade till en anläggning i zonen kan genom dessa förslag samlas vid en och samma mark- och miljödomstol.
Regeringsprövning av vissa frågor enligt miljöbalken
Utredningen föreslår bl.a. att om en mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 7 § miljöbalken bedömer att ett mål rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som miljöbalken syftar till att främja, och att avvägningen mellan dessa två bör prövas av regeringen, ska domstolen så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över prövningen. Regeringen ska alltid ges tillfälle att ta över prövningen av överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Om regeringen har fått tillfälle att ta över prövningen ska den göra det om målet innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen.
Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har meddelat att den ska pröva målet och domstolen handlagt målet färdigt. Av hänsyn till domstolarnas självständighet föreslår utredningen att förvaltningsmyndigheternas möjlighet att initiera en regeringsprövning tas bort. Av samma skäl ska inte heller regeringen på eget initiativ kunna ta över prövningen av ett mål.
Utredningen föreslår vidare bl.a. att myndigheternas och kommunernas skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter och åtgärder som regeringen kan pröva tillåtligheten av med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas på så sätt att underrättelsen ska ske så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som anges för yttrande i kungörelsen av en ansökan i första instans.
Utredningen föreslår vidare att möjligheten för regeringen att förbehålla sig en prövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas så att regeringen i de fall en tillståndsprövning pågår inte får fatta beslut om förbehåll att pröva tillåtligheten efter det att prövningsmyndigheten som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan. Härigenom ökar förutsebarheten i processen och risken för att domstolarnas självständighet äventyras minskar.
MKB-direktivet
MKB-direktivet ger vissa möjligheter till undantag från vissa formella krav i direktivet. Utredningen föreslår bl.a. att det i miljöbalken införs en ny prövningsordning som ger förutsättningar för en snabb och effektiv tillståndsprövning utifrån de situationer som kan föranleda ett undantag. Förslaget innebär att regeringen, efter ansökan av den som avser att utföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, får undanta verksamheten eller åtgärden från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken.
Reflektioner
En reflektion är att utredningen överlämnat ett väl genomarbetat betänkande, med förslag som ter sig angelägna och ändamålsenliga. Förslagen är angelägna mot bakgrund av både domstolarnas grundlagsfästa självständighet och regeringens möjlighet till prövning i egenskap av politiskt organ. Förslagen kan vidare bidra till en ökad förutsebarhet för berörda parter och även till en mer enkel, effektiv och ändamålsenlig prövning.
Ytterligare en reflektion är att utredningens direktiv inte omfattat lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, där motsvarande problem som i lagen om Sveriges ekonomiska zon kan göra sig gällande. Det är olyckligt att utredningen inte omfattat även denna lagstiftning; förhoppningsvis kommer dock även den att framöver bli föremål för en motsvarande översyn.
Avslutningsvis kan konstateras utredningens författningsförslag föreslås – med vissa övergångsbestämmelser – träda i kraft den 1 juli 2025. En förhoppning är att betänkandet nu remitteras skyndsamt och att remissutfallet banar väg för ett fortsatt lagstiftningsarbete.